2015年之后，融资平台各种融资渠道仍在继续举债，包括名单外公司的银行信贷、城投债、信托、融资租赁等。以其中公开可统计的城投债为例，截至2016年10月底，融资平台中城投债发行超过3700只，债券额度超过3.7万亿。

曾经底数不清的地方债，经过2015年清理甄别实现“扎口”管理。

但新预算法勾画出的地方债管理新蓝图，并未全部兑现。2015年以来经济下行压力加大，地方政府“变相”、“违规”举债行为增多，融资成本低、资金需求缺口大，融资平台公司重新担负起替政府举债融资的职能。

外界对中国债务的关心，引发政府层面再度重视地方债潜在隐忧。

虽地方债总体风险可控，但出现个别地区债务风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些PPP项目存在不规范现象等新问题。

11月4日，财政部相关负责人以答记者问的形式，再次重申新预算法等相关规定，表示新法生效后，地方政府债务仅限政府债券形式，且实行限额管理，2016年全部地方债额度为17.18万亿，融资平台债务并不属于政府债务。

财政部再次明确切割政府债务和平台债务，融资平台借债将由谁偿还？引发市场一片哗然。有市场人士指出，43号文之后，融资平台替政府举债虽游离在灰色地带，却有现实意义。市场各方虽有预期，平台公司举债未必是政府债务，但财政仍会兜底。

两者在现实中亦难以分清——融资平台公司在决策上往往听命于政府部门，担任基础设施、公共服务项目等投融资职能，平台债务还款来源多为财政性资金；金融机构主要看重平台背后政府信用，开闸放水，大量“违规”担保函、承诺函等出具，也将平台公司和政府绑在一起。

多部门管理的多种融资渠道，以及层出不穷的各类平台公司和创新融资模式，刚好契合地方政府“天然”投融资冲动，新预算法设想的规范体制面临挑战。

地方债务规模只有17.18万亿？

几经波折、多番博弈后的预算法终于在2014年8月底修订通过，地方政府债务管理进入新纪元，地方政府举债有了合法的“前门”——由省级政府在限额内，通过发行政府债券的方式举债。

财政部相关负责人在答记者问中再度重申，2015年地方政府新增债券规模为6000亿元，2016年增加到1.18万亿。按此测算，分摊到每个省约为200-400亿元规模，相较稳增长背景下地方政府动辄几千亿甚至上万亿的投融资需求，实属杯水车薪。

新预算法之后，国务院2014年9月份印发的43号文，以及财政部出台的地方政府债务限额管理等系列文件，均反复强调明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

但实际情况复杂得多。西部某省会城市城投公司融资负责人对21世纪经济报道记者表示，新预算法等规定城投公司不得替政府举债，但地方为了稳增长需要，加上西部省份本身基建投融资缺口较大，城投公司被限制，就通过城投公司的子公司、孙公司来替政府举债，方式跟之前类似，就是换了其他主体。

中部某地级市财政局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，经济下行压力加大，银行贷款资金不愿意投向民营企业，融资平台从2015年下半年陆续复活，借由当前融资成本低、资金充裕的环境，地方政府刚好可以加大基础设施等投入。

按照财政部界定的地方政府债务范围，包括地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。

按照这个口径，2016年地方政府债务规模为17.18万亿，包括到2014年末15.4万亿存量债务，以及近两年新增债券规模1.78万亿。

这么一来，2014年之前，地方政府通过融资平台举借的债务，无论是来自银行信贷、企业债、信托、融资租赁等，经相关部门清理甄别，报经全国人大常委会审批通过，15.4万亿存量被一次性认定为政府债务；但新预算法实施之后，即从2015年开始，这个“窗口”被彻底关上，再无可能。

2015年之后，融资平台各种融资渠道仍在继续举债，包括名单外公司的银行信贷、城投债、信托、融资租赁等。以其中公开可统计的城投债为例，截止2016年10月底，融资平台中城投债发行超过3700只，债券额度超过3.7万亿。

按照财政部的说法，后续地方政府债务最终全部变成政府债券形式，15.4万亿存量债务将通过三年时间置换成债券，即当前过渡期内允许部分其他形式的政府债务。

融资平台债变企业债？

政府和融资平台公司的关系，被明确为股东和法人的关系，即地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

融资平台为通俗意义上的说法，并不具备清晰的法律内涵，多指替政府举债融资，该类公司基本为地方国有企业。

发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，现实中债务分割比较困难，融资平台公司替政府举债的同时，自身有一些经营项目也会融资举债。

融资平台债和政府债一直都有很深的“纠缠”，虽经2014年存量债务清理甄别，部分融资平台公司现在仍然背负着存量政府债务。上述西部省会城市城投公司负责人表示，2015年清理甄别地方政府债务时，考虑到地方政府债务率100%的红线，有的政府债务、政府或有债务、非政府债务基本三三开，但实际上都是政府的债务。无论是借新还旧，还是新上项目，城投公司都需要再融资。

新预算法实施之后，平台公司的存在仍有现实意义。君合律师事务所合伙人刘世坚对21世纪经济报道记者表示，推行PPP过程中，业内讨论比较多的就是PPP和传统融资平台投融资模式，究竟孰优孰劣。尤其对于中西部欠发达省份，经济缺乏亮点，但政府投融资需求较大，通过平台公司、以政府购买形式进行基础设施投入，节省了PPP模式的很多中间流程，会更有效率。

金融机构提供资金给平台公司时，多半会捆绑政府一起参与。有融资租赁公司负责人对21世纪经济报道记者表示，机构之所以借钱给平台公司，看重的就是平台背后的政府信用。政策虽然规定平台不能替政府举债，但可以通过将政府需支付给平台公司的应收账款作为质押，将政府财政资金拉进来，形成三方合同，再借钱给平台公司。

针对两者债务进行切割，有投资机构负责人对21世纪经济报道记者表示，我国法律存在的通病就是规定模糊，不容易落地。比如新预算规定地方政府举债只能通过发行政府债券，但随后力推的PPP模式，政府通过PPP购买服务等可以纳入跨年度预算，由人大出决议，在某种程度上就是对预算法的突破。

该负责人进一步表示，如果明确政府债务仅限于存量债务和新发行债券，那这两年里政府合规的PPP项目、政府购买服务、产业基金等，是否算作债务有待商榷。

多部门监管难题

2014年43号文出台后，融资平台公司曾经陷入惶恐，业务一度处于停滞状态，平台公司多在思索转型出路。但到2015年下半年，融资平台陆续恢复投融资功能，地方政府、融资平台公司、金融机构等各方默认43号文约束力减弱。

10月6日，财政部部长楼继伟在G20财长行长会议上表示，中国地方政府债务仍在隐性扩张，中国对此高度关注，且正在采取措施堵住非正规发债渠道，规范发债行为。

很快，贵州部分市县爆出地方财政局撤回承诺函、担保函等事件。有信托机构负责人对21世纪经济报道记者表示，今年上半年很多信托机构在贵州拓展业务，由财政部门出具担保函，人大出具决议，是较为普遍的做法。因为东部沿海发达省份经济、财政实力较强，融资渠道较多，资金成本低，基本不需要信托融资；而贵州虽然债务率较高，但经济增速较快，相对缺乏融资渠道，资金回报相对较高，符合信托融资效率高、成本较高的特点。

部分承诺函的撤回，无疑会影响相关产品的风控。但当时市场普遍预计，撤回承诺函的事件属于个案，地方财政原先承诺相关兜底的条款仍将有效。

获悉，财政部组织驻各地专员办核查部分金融机构要求地方担保承诺情况，致函督促其整改，要求不得强迫或接受地方政府担保承诺；重申法律规定，督促金融机构依法合规经营，加强风险识别和防范等。

而为了防范后续风险，财政部相关负责人表示，将建立财政部驻各地专员办对地方政府债务的日常监督机制，依法加大查处和曝光力度，对违法违规的地方政府、金融机构，会同有关监管部门依法追究有关责任人的责任。

不过，有地方财政系统人士对21世纪经济报道记者直言，地方融资冲动很强，要想彻底管住融资平台、管住地方债很难。

类似43号文在实践中被“折衷”，不少市场人士预计，财政部重申2015年后融资平台举借债务不属于政府债务范畴，在实践中可能也难以落地。

多部门管理不同融资渠道，也造成监管上的困难。虽然由财政部牵头负责政府债务管理，但除了财政部管理的地方政府债券发行之外，地方融资平台等企业还可以发行企业债、中票、短融、公司债、定向私募债等，分别由发改委、银行间交易商协会、交易所等不同部门审批。

不过，按照财政部的统计，2016年我国政府债务负债率（债务余额/GDP）可能跟2015年相差不多，仍然为40%左右，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。地方政府举债多用于公益性资本支出，形成较多资产，其中有不少属于可变现资产，为今后地方政府偿还到期债务提供了物质保障。

责任编辑：甘心怡